Politiken – Sten Burwall

Syfte

Hur vi fick ett regelverk som strider mot rättsuppfattningen och Europarätten?

Lagstiftning efter kriget

År 1950 gav myndigheten Kungliga Byggnadsstyrelsen (dåtidens Boverket) ut Anvisningarna, som var mycket omfattande och blev i praktiken gällande lag. År 1959 kom Byggnadsstadgan .
År 1987 kom Plan och Bygglagen PBL och Plan och byggförordningen PBF (numera ÄPBL och ÄPBF). Lagarna saknar de flesta av tidigare benämningar och definitioner, varför mycket i detaljplaner före 1987 saknar stöd i (Ä)PBL, som inte heller gäller som lag för dessa detaljplaner.
Småhus blev lika med en- och tvåbostadshus.
Boverket och TNC95. TNC är en förkortning av ”Tekniska nomenklaturcentralen”, nu nedlagt, som 1994-95 gav ut Plan- och byggtermer TNC 95. Termerna skapades av tekniker som tillsammans med Boverket kom att få produkten bostaden att bli det centrala. Definitioner blev svårhanterliga tekniska gränsdragningar i PBL-kunskapsbanken runt “gemensamt tak och tekniska lösningar”, “service av ventilation” och “visuellt uppfattas” m.m..
Enfamiljshus ansågs nu vara detsamma som enbostadshus.
Åren 2010-11 kom ny PBL och PBF där planbeskrivningen fick obetydlig roll och har därmed tolkats vara helt utan betydelse enligt en dom i en överdomstol som kommenteras längre ner. Man kan bygga stora flerbostadshus, även om det står i beskrivningen att det ska vara villabebyggelse.
Detaljplaneförfattarna fick därmed inte samma möjlighet att med lagstöd tala om vad man avser med detaljplanen. (Å andra sidan har sådana detaljregleringar som exempel färg på takpannor lagts i planbestämmelserna och förhindrat solpaneler.)
De boende fick, på grund av en dom i MÖD, sämre skydd och möjligheter till överklagande. De kunde råka ut för att grannens hus rivs och ersätts av en hyreskasern utan att kunna göra något.

Lagrådet kritiserar ÄPBL och nya PBL: ”Det är alltid angeläget att lagtext utformas på ett enkelt, rakt och tydligt sätt så att risken för missförstånd och feltolkningar minimeras. Det framgår av den allmänna motiveringen att tillämpningen av 1987 års lag inte i alla delar lett till det avsedda resultatet och att ambitionen nu är att komma till rätta med bristerna. Det är dock uppenbart att det i ett projekt av den storlek som det är fråga om här, inte varit möjligt för Regeringskansliet att hinna ge den nya lagen den optimala struktur som avsetts. Inte heller har det varit möjligt att i lagtext och allmänmotivering upprätthålla den kvalitet som uppenbarligen varit avsikten från början.”

Det politiska spelet

Det började 1986 med att en minister främst ville omlokalisera Boverket till Karlskrona och införde ÄPBL och ÄPBF, men var mindre intresserad av övriga konsekvenser. Ny PBL och PBF kom 2010-2011 som ledde till ett alltför regellöst tillstånd enligt insatta bedömare i branschen.
Jag beskriver de politiska processerna i en svarsskrivelse till HD, här med förkortad inledning.

Svarsskrivelse Högsta domstolens mål nr P 266-22, P 270-22 och P 272-22.

Under de drygt fem år, som det varit tvist om olika bygglov på Valthornet 3, har det fallit på min lott som granne att åberopa detaljplanen från 1966 och den då gällande lagstiftningen, som är Anvisningarna.
Motparten inkl. kommunen, Länsstyrelsen, Mark och miljödomstolen MMD samt Mark och miljööverdomstolen MÖD har åberopat senare lagstiftning, rättsfall och Boverket.

Under de senaste åren har jag därför lagt tyngdpunkten på kritik av dagens regelsystem. MÖD och motparten vill också att de oklarheter som uppstått, efter 2011 runt planbeskrivningens roll, bör utredas och få en lösning.

MÖD hänvisar, som motivering för sitt avslag av byggloven, till att TNC 95 påstår att “tidigare” var enfamiljshus och enbostadshus samma sak. Markägaren har då ingen rätt att bygga ett tvåbostadshus. Avslaget var rätt beslut men på fel grunder. När var “tidigare” och vad är ett tvåbostadshus? Jag har gett motexempel från 60-70-talen i vår detaljplan. Tidigare var bondehemman, herrgårdar och slott i princip enfamiljshus som kunde ha flera bostäder för olika kategorier. Jag kan även nämna industrialiseringen och uppkomsten av slumområden. De som hade hus eller bostad i dessa områden försökte om möjligt skilja av utrymmen för uthyrning och bättre försörjning. (Se Stockholms stadsmuseum.)

Stads- och detaljplaneringens förfuskning – (Ä)PBL

Slummen gav upphov till egnahemsrörelsen som satte familjen i centrum. Ett annat verktyg blev stadsplaneringen som skulle bryta upp osunda miljöer. Den blev även viktig för att planera infrastrukturen, alltså efter vilken typ av bebyggelse och verksamhet som skulle etableras.

Mycket av detta har förfuskats efter 80-talet genom först ÄPBL och sedan PBL med försvagningen av planbeskrivningen. Jag ska ge ett exempel från just tomten Valthornet 3 år 2017. Kommunen gav bygglov för ett stort och fult loftgångshus i fyra våningar med tio sammanbyggda enfamiljsbostäder på den bakre halvan av villatomten utan grannehörande. Det blev en chock för den arbetarfamilj som var närmaste granne i sitt lågt belägna enplanshus. Jag konfronterade en enig byggnadsnämnd. Deras svar blev att i annat fall skulle ett avslag på bygglovet blivit överklagat med en följande förlust för kommunen. De hade haft rätt, om (Ä)PBL hade gällt, istället för Anvisningarna och detaljplanen. Vindsvåningarna var inga våningar enligt 0,7-meters-regeln (men enligt Anvisningarna kan t.o.m. en oinredd vindsvåning räknas som våning). Undervåningarna var källare och inga boendevåningar enligt 1,5 meters regeln. Men de var boendevåningar, eftersom de var avsedda för boende. Dessutom låg husen ca 1,5 meter över den naturliga markhöjden, då “källarvåningarna” skapats på ett konstlat sätt.

Ett likadant hus skulle sedan läggas på den främre halvan. Denna fastighet skulle då gå från att ha haft en villa med två bostäder till att få upp till tjugo enfamiljsbostäder. Detta ska sättas mot bakgrunden av att kommunen i ett överklagande tog upp att nya Attefallshus innebär en belastning i planeringen av infrastrukturen. Ett Attefallshus medför en förtätning med normalt ett hus per tomt och det krävs uppåt tjugo tomter för att komma upp i fallet ovan. Det får konsekvenser på infrastrukturen och inte bara på den synliga delen som är vägar och parkering. I vår detaljplan förutsätts att varje tomt ska klara både sin egen och sin besöksparkering på egen mark. Det är svårt nog för enfamiljshusen på små kuperade tomter. En anhopning av minst arton enfamiljsbostäder på bara en tomt välter förutsättningarna helt och hållet.

Ett stenkast söderut i Stortorp, i en ny detaljplan som tillåter parhus i två våningar, har en villa rivits. Där färdigställs nu två radhus med tillsammans åtta sammanbyggda enfamiljshus i tre våningar. Även två s.k. studiohus är planerade att bli inträngda vid gränsen mot kommunens mark.

ÄPBL – orsak och konsekvenser

Hur har det kunnat gå så snett för egnahemstanken och stadsplaneringen från slutet av 80-talet och framåt?
Det började med Hans Gustafsson socialdemokratisk bostadsminister 1982-1988. (Han var en charmig person som jag minns när TV-nyheterna visade honom spela gitarr och sjunga visan Jag längtar till Italien.) Som riksdagsledamot var Hans Gustafsson invald för Blekinge läns valkrets. Det var viktigt för honom att främja lokalisering av verksamheter dit. (Han skulle komma att lyckas med två större.) Det blev bråttom 1986 när han inte skulle få vara bostadsminister efter 1988. Från den 1 juli 1988 blev Statens planverk och Bostadsstyrelsen sammanslagna till Statens plan och byggnadsverk ändrat till Boverket. Han hänvisade bl.a. till den nya plan- och bygglagen PBL (numera benämnd ÄPBL) som infördes året innan. Samtidigt beslutades att verket skulle omlokaliseras till Karlskrona.

(Ä)PBL, som byggde på ett gammalt ofärdigt förslag i byrålådan, lotsade Hans Gustafsson igenom riksdagen med hjälp av Centerpartiet med några ändringar. Eftersom (Ä)PBL var ofärdigt och saknade mycket, behövdes ett boverk som kunde träda in på ett moget sätt. Det nya verket fick dock en svår start när enbart ett femtontal av beräknade 250 medarbetare följde med vid flytten till Karlskrona i augusti 1989. Verket tappade sin tidigare erfarenhet, som enligt verkschefen kom att bli av annat slag t.ex. från det militära och ubåtsbyggande. TNC95 kom några år senare och blev en olycklig grund för de nyrekryterade och deras fortsatta oerfarna arbete.

För Hans Gustafsson var allt detta ett omlokaliseringsärende och den snabba politiska processen gav liten möjlighet att se konsekvenserna i form av en försämrad stadsplanering och en egnahemstanke som försvagas. Processen bör innehålla mer av eftertanke i historia, ursprung, kultur och vetenskapligt tänkande. Egnahemshuset blev efter detta en oklar teknisk bostadsprodukt som jag beskrivit i flera yttranden. Länsstyrelsen försökte i sitt överklagande i hög grad luta sig mot visuella och oklara tekniska detaljer, liksom även ordföranden i domen från MMD, vilket innebar en retroaktiv tillämpning av Boverkets oklara tolkningar.

Sverige har sedan gammalt präglats av tekniktänkande på gott och ont. En nyutkommen bok 2022 tar upp detta med titeln SAKNAD – På spaning efter landet inom oss av Katarina Barrling & Cecilia Garme med följande citat: “Ingenjörstänkandet rätt tillämpat är en fantastisk tillgång. Men allt är inte teknik. Och en övertro på teknik och system fick Sverige att glömma bort mjukvaran, den kultur och de människor som låg till grund för systemen, som fick dem att fungera och som skänkte dem legitimitet.”
PBL och Boverkets regler brister även i det logiska ingenjörstänkandet.

Det är inte bara egnahemsområden som börjar förlora sin karaktär. En annan nyutkommen bok 2022, STUGLAND av Göran Greider, tar upp omvandlingen av Årsta i södra Stockholm där han har en lägenhet. “Förtätningen tar bort de gröna öarna i förorten… Femvåningshuset som uppförs framför mina ögon bryter helt mot den omgivande arkitekturen… Skönhetsrådet tyckte det var fel att resa ett femvåningar högt lofthus mitt i fyrtiotalsbebyggelsen… Den sociala bostadspolitikens alla goda och progressiva påbud som en gång vägledde bygget av Årsta sveps åt sidan…”

PBL – orsak och konsekvenser

Stefan Attefall, kristdemokratisk bostadsminister åren 2010–2014, ville ta fram en ny PBL innehållande de s.k. Attefallshusen som upptog bostadsdepartementets arbete. Miljödepartementet och dess minister centerpartisten Andreas Carlgren fick gå in med resurser och hjälpa till. Han förminskade Planbeskrivningens roll. Centerpartiet nådde vid denna tid kulmen på en radikaliseringsprocess som ledde till ultraliberala förslag som i sin tur ledde till en folkstorm i januari 2013 och en avbruten Thailandsemester för partiledaren. En ytterkantspolitiker från centerpartiet som Andreas Carlgren helt utan stöd av folkflertalet bör inte kunna ha möjlighet att ta bort ett av de tre ben som detaljplaner vilar på och att gå emot lagrådet.

PBL 2011 innebar ingen förbättring. Tvärtom har planbeskrivningens ifrågasatta roll inneburit en stor försämring i ovan nämnda avseenden. Och sedan tidigare felas definitioner av grundläggande begrepp i (Ä)PBL från 1987 och framåt som legat till grund för en del avgöranden i MÖD vilkas legitimitet som prejudikat därmed saknar förtroende. Högsta domstolen behöver utvidga sin aktivistiska hållning och ta det ansvar som lagstiftaren svikit.

Stortorp 2022-07-08
Sten Burwall
0707349800
sten@stenburwall.

Konsekvenser på kommunnivå

Den obetydliga roll som planbeskrivningen fick efter PBL (2011) och därav påverkade domslut var avgörande för kommunens ställningstagande 2017 för att godkänna bygglov 1.

När jag i en mailkonversation ifrågasatte byggnadsnämndens beslut fick jag bl.a. följande svar:

– Christian Ottosson, ordförande i byggnadsnämnden och kommunalråd, svarar våren 2017 när jag i ett mail refererar till planbeskrivningen:
”Hej igen, ja Sten eftersom den inriktning som du beskriver inte är att betrakta som bestämmelser så är de inte juridiskt bindande. Så ja jag anser att du har fel om du hävdar att det är emot detaljplanen att bygga fler än en lägenhet. Planbeskrivningen, som du hänvisar till, är något annat än planbestämmelserna. Det betyder inte att alla fastigheter är lämpliga för tio lägenheter/bostäder, men i detta fall är detta beslutet som är fattat.”

– Erik Ottoson, 1:e vice ordf., skriver i sitt mail:
”Det jag kan säga är att det du hänvisar till i planbeskrivningen har inte någon juridisk bäring inför beslut om bygglov. Det som vi har att besluta utefter är planbestämmelser och plankarta och där ingår inte beskrivningen om friliggande enfamiljshus. Därför kan vi inte ta det i beaktande inför beslut. Hade vi gjort det hade ärendet sannolikt inte klarat ett överklagande. Finns även rättsfall som visar att planbeskrivning inte kan vara juridiskt bindande enligt förvaltningen. Det är i korthet läget som jag ser det.”

Men vi har inte retroaktiv lagstiftning, utan de lagar, Anvisningarna, som detaljplaneförfattaren baserade detaljplanen på 1968 ska vara bestämmande för planens tolkning. Det slog Mark och miljödomstolen fast 2018 och avslog därmed bygglov 1.

Runt bygglov 2, som blev avslagna i omgångar, blev det en kamp mellan olika syn på hur dagens regelsystem bör se ut gällande dess logiska begreppsstruktur och planbeskrivningens roll som HD delvis återupprättat. Bollen ligger nu hos bostadsdepartementet.